De Aanbestedingswet 2012 in de praktijk – deel 2

Samenvoegen van opdrachten en splitsen in percelen

De nieuwe Aanbestedingswet kent een aantal nieuwe wettelijke verplichtingen en uitgangspunten die van toepassing zijn op de aanbestedingspraktijk. Nieuw is het verbod op het onnodig samenvoegen en het gebod om opdrachten te splitsen in percelen, tenzij dit niet passend is (artikel 1.5 en 1.10 Aanbestedingswet 2012). U en ik herkennen hierin het kabinetsbeleid om het MKB een betere toegang te geven tot overheidsopdrachten.

Op 1 april 2013 treedt de Aanbestedingswet 2012 in werking. Alle aanbestedende diensten moeten de veranderingen in de wet gaan onderzoeken en implementeren in de bedrijfsvoering van de eigen organisatie. Om u daarbij te helpen heeft Emeritor voor u de belangrijkste veranderingen uitgezocht en beschreven in een aantal artikelen. In ieder artikel wordt een zelfstandig onderwerp uit de nieuwe wetgeving beschreven. In deze aflevering behandelen we het samenvoegen van opdrachten en het splitsen in percelen.

Samenvoegen van opdrachten en splitsen in percelen

Schaalvoordelen versus MKB belangen

 

De nieuwe Aanbestedingswet kent een aantal nieuwe wettelijke verplichtingen en uitgangspunten die van toepassing zijn op de aanbestedingspraktijk. Nieuw is het verbod op het onnodig samenvoegen en het gebod om opdrachten te splitsen in percelen, tenzij dit niet passend is (artikel 1.5 en 1.10 Aanbestedingswet 2012). U en ik herkennen hierin het kabinetsbeleid om het MKB een betere toegang te geven tot overheidsopdrachten.

Midden- en Kleinbedrijf, de banenmotor

Bij de totstandkoming van de nieuwe Aanbestedingswet heeft het Midden en Klein bedrijf (MKB) centraal gestaan. Dit is niet zo verwonderlijk, het MKB is binnen de EU de belangrijkste banenmotor; in de periode 2002-2010 zorgde het MKB op Europees niveau voor 85 % van de werkgelegenheid. In 2008 is De Small Business Act aangenomen, een Europese wet om het Europese MKB te stimuleren. Het MKB wordt gezien als een belangrijk middel om de doelen van de Europa 2020-strategie te behalen. Onder Midden- en Kleinbedrijf wordt volgens de meest recente definitie van de Europese Commissie van 1 januari 2005 verstaan: een bedrijf met minder dan 250 werknemers met een jaaromzet van minder dan € 50 miljoen of een jaarbalans van kleiner dan € 43 miljoen.[i]

Spanningsveld

Het wettelijk verbod op clusteren in de Aanbestedingswet is opvallend omdat de overheid de laatste jaren inkoopactiviteiten clustert door het aantal inkooppunten te beperken. Betekent dit dat er een spanningsveld is tussen de nieuwe Aanbestedingswet aan de ene kant en Inkoopuitvoerings centra, regionale inkoopbureau’s en andere samenwerkingsvormen, categoriemanagement en daarop gebaseerde rijksbrede raamovereenkomsten aan de andere kant? Het spanningsveld is er zeker, daarom is een nadere analyse op zijn plaats.

Het clusterverbod nader bekeken

Om de overwegingen achter het verbod op clusteren en het gebod om opdrachten te splitsen in percelen goed te kunnen beoordelen ontkom ik er niet aan om, zij het beperkt, toch wat nader in te gaan op het clusteren en splitsen in percelen.

Clusteren

De Aanbestedingswet[ii] bevat een expliciet verbod op clusteren. Er zijn meerdere vormen van clusteren. In de Gids Proportionaliteit[iii] worden die beschreven:

  1. Gelijksoortige opdrachten binnen één aanbestedende dienst. Bijvoorbeeld beveiliging voor alle verschillende locaties.
  2. Gelijksoortige opdrachten door verschillende diensten. Bijvoorbeeld waterschappen besteden drukwerk samen aan.
  3. Ongelijksoortige opdrachten volgtijdelijk . Bijvoorbeeld: Rijkswaterstaat zet door middel van een DBFM(O)-constructie opdrachten in de markt waarbij marktpartijen zelf de vereiste specialismen, het risicodragend vermogen of de financiering regelen. DBFM(O) staat voor Design-Build-Finance-Maintain-Operate, en is een specifieke bouworganisatievorm.
  4. Ongelijksoortige opdrachten tegelijkertijd. Bijvoorbeeld: dienstverlening met catering, schoonmaak, en beveiliging in één opdracht, waarbij een integrale dienstverlener wordt gecontracteerd.

Ook hier kent de Aanbestedingswet de uitzonderingsregel dat een aanbestedende dienst kan afwijken van het clusterverbod indien zij de noodzaak tot clusteren deugdelijk kan motiveren. Dit geldt dan bijvoorbeeld voor logisch samenhangende, onlosmakelijk met elkaar verbonden onderdelen, waarbij in het kader van marktverhoudingen de positie van het MKB zorgvuldig is geanalyseerd en afgewogen[iv].

Bij de beoordeling of clusteren daadwerkelijk doelmatig is, kijkt de inkoper dus naar de totale kosten van voorbereiding, aanbesteding, realisatie, exploitatie , onderhoud etc. Daarnaast zal de inkoper een goede analyse moeten maken van de relevante markt – het aantal potentiële inschrijvers en een mogelijke beperking van concurrentie. De voorbeelden in de Gids Proportionaliteit geven naar mijn mening hierin onvoldoende houvast. Uit jurisprudentie zal uiteindelijk moeten blijken waaraan een deugdelijke motivatie dient te voldoen.

Opdelen in percelen

Uitgangspunt van de Aanbestedingswet is dat (geclusterde) opdrachten in beginsel in percelen verdeeld moeten worden. Voor opdelen (ofwel verkaveling) kan gekozen worden omdat de opdracht verschillende expertises vraagt die niet in één onderneming verenigd zijn. Een andere reden kan zijn om ook een wat kleinere onderneming in de gelegenheid te stellen om in te schrijven. Of er kan sprake zijn van een strategie om niet afhankelijk te zijn van te zijn van één onderneming.

Het opdelen in percelen verhoogt de marktwerking nu meer ondernemingen gelegenheid tot deelname krijgen.

De overheid beperkt het aantal inkooppunten

Dit is gaande bij de Rijksoverheid, op basis van het Uitvoeringsprogramma Compacte Rijksdienst:, het streven naar een overheid die minder belastinggeld kost en die zich richt op haar kerntaken. Onderdeel hiervan is het verminderen van rijksinkooppunten en het bundelen van de vraag. De overheid streeft ernaar om het aantal inkooppunten van het Rijk terug te brengen van zo’n 350 naar enkele tientallen. In 2011 zijn hiervoor (voorlopig) 19 inkooppunten aangewezen. De inkooppunten kunnen zowel niet-dienst specifieke als dienst specifieke inkoop uitvoeren. Elk departement, of eventueel een groot onderdeel van een departement, doet zaken met één inkooppunt, het Inkoop uitvoeringscentrum ( IUC). Het besparingspotentieel van deze maatregel is in 2011 geschat op € 180 miljoen.[v]

Bij gemeentes, met name bij de kleinere en middelgrote gemeentes, vindt de vermindering van inkooppunten plaats door het stichten van Inkoopbureau’s die meerdere gemeenten in een regio bedienen. Waterschappen en provincies zoeken regelmatig de samenwerking op om de vraag of de kennis te bundelen en de lasten te verlichten.

Je mag verwachten dat clusteren voordelen biedt. Voordelen die de Gids Proportionaliteit vermeldt in de toelichting op artikel 1.5 als het gaat over de argumenten om opdrachten te clusteren; economies of scale, een lagere prijs door een groter volume en lagere transactiekosten. Niet onbelangrijk is het door bundeling verkrijgen en in stand houden van kennis.

De beperkingen van de inkoopcentra lijken mij duidelijk en ook die aspecten vind je terug in de Gids proportionaliteit: schaalvergroting kan leiden tot een toename van de complexiteit van de opdracht en daarmee op de (on)beheersbaarheid en de doorlooptijd, kortom: een toename van afbreukrisico’s.

Categoriemanagement

Sinds 2008 zet de rijksoverheid in op categoriemanagement. De toegevoegde waarde van categoriemanagement zit vooral in de concentratie van specifieke kennis van de materie en de markt van bepaalde categorieën van producten of diensten. De categoriemanager ontwikkelt een visie op de hele levenscyclus van een product of dienst. Dit raakt de behoeftebepaling, de sourcingstrategie, en de uitputting van afgesloten contracten. Deze kennis resulteert in een andere taakverdeling en specialisatie tussen de departementen onderling, en specialisatie bij bepaalde departementen of IUC’s. Onder categoriemanagement coördineert een IUC exclusief de inkopen voor een bepaalde categorie. Ook thema’s als duurzaam inkopen of het ervoor voor zorgen dat het MKB eerlijke kansen krijgt, krijgen hier de noodzakelijke aandacht.

Categoriemanagement levert meer voordelen op. Geldbesparing bijvoorbeeld, omdat de departementen de vraag kunnen bundelen en kortingen kunnen bedingen. Aan de andere kant hebben ook leveranciers er voordeel van, want zij hebben te maken met minder transactiekosten, minder aanspreekpunten en krijgen een beter zicht op de ontwikkeling van de vraag.[vi]

Uitdaging

Zoals in dit artikel beschreven, kunnen de doelstellingen van categoriemanagement en inkoopsamenwerkingsverbanden op gespannen voet staan met de verplichtingen en uitgangspunten van de nieuwe Aanbestedingswet. Voor de overheidsinkoper ligt een interessante uitdaging om in dit complexe speelveld een doelmatige inkoop te realiseren, waarbij maximale maatschappelijke waarde wordt gecreëerd.

Lees ook:

  • De Aanbestedingswet 2012 in de praktijk – deel 1
    Financiële en economische draagkracht in de nieuwe Aanbestedingswet
  • De Aanbestedingswet 2012 in de praktijk – deel 3
    De eigen verklaring in een nieuw jasje

 

Aanbestedingswet dossier

Meer weten over de aanbestedingswet 2012? Bekijk ons dossier!

 


[i] Artikel 2 van de Annex van Aanbeveling 2003/361/EC

[ii] Aanbestedingswet 2012, Artikel 1.5 (het niet onnodig samenvoegen van opdrachten), artikel 1.10 ( in acht te nemen

proportionaliteit)

[iii] Gids Proportionaliteit juli 2012, par. 3.3 Omvang van de opdracht

[iv] Gids Proportionaliteit, par. 3.3.1

[v] Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk 2011, hoofdstuk 3 Uitvoeringsprogramma Compacte Rijksdienst

[vi] Factsheet Categoriemanagement, uitgave: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Den Haag, december 2011