Waar het bij samenwerkingsverbanden werkelijk om gaat!

Kwetsbaarheid, Kwaliteit, en kosten. Dat zijn meestal de drie argumenten die worden genoemd om vormen van samenwerking tussen overheidsorganisaties op het gebied van bijvoorbeeld ICT  te rechtvaardigen. In de meeste gevallen is kosten het dominante argument, waarschijnlijk omdat aan Euro’s goed kan worden gerekend en budgetten en realisatie uitstekend meetbaar zijn. Over de vastgestelde hoogte van het budget en de feitelijke realisatie ervan  wordt men het sneller eens dan over de norm en de realisatie van de te behalen kwaliteit of de te vermijden kwetsbaarheid. Deze laatste twee argumenten kunnen zeker ook in kwantitatieve zin worden geformuleerd, maar dat is binnen veel overheidsorganisatie niet eenvoudig gebleken. Kwaliteit en kwetsbaarheid  worden dan ook in de meeste gevallen in kwalitatieve zin geformuleerd.

Niet langer afhankelijk

Een mooi voorbeeld van het bovenstaande is de aankondiging in november 2015 dat de gemeenten Eindhoven, Woerden en Boxtel hun ICT onderbrengen in een coöperatie. Volgens het bericht op gemeente.nu willen de gemeenten op deze manier niet langer afhankelijk zijn van commerciële leveranciers die beschikken over een feitelijk monopolie. Volgens gemeente.nu heeft de Volkskrant gemeld dat de coöperatie open staat voor alle Nederlandse gemeenten. Geweldig nieuws, want de ervaringen met de (slechts een handvol) grotere leveranciers van ICT-oplossingen voor gemeenten zijn inderdaad niet altijd even goed.

Maar dan wordt het dominante argument duidelijk: “De drie gemeenten – naast Eindhoven Woerden en Boxtel – verwachten dat ze hun ICT-kosten aanzienlijk kunnen verlagen. Voor alle Nederlandse gemeenten tezamen kan de besparing oplopen tot honderden miljoenen. Volgens berekeningen van M&I partners geven alle Nederlandse gemeenten samen 1,25 miljard euro per jaar uit aan ICT. Driekwart hiervan zijn personeelskosten.”

Besparingen 

Laten we stellen dat de door M&I aangedragen cijfers realistisch zijn (ze meten immers in hun ICT-benchmark elk jaar de ICT-kosten voor gemeenten) en gelden voor een heel kalenderjaar. Per 1 januari 2016 telt Nederland volgens het CBS 390 gemeenten. De gemiddelde ICT-kosten voor een gemeente bedragen dan ongeveer 3,2 miljoen euro. Stel dat de door M&I ingeschatte besparingen een bandbreedte kennen van 250 tot 750 miljoen euro voor alle gemeenten dan leiden deze tot een gemiddelde bespring per gemeente van tussen de 640.000 en 1,92 miljoen euro per gemeente. Dat betekenen dat 250 miljoen euro een besparing van ongeveer 20% betekent. Dat zou fantastisch zijn!

Nu driekwart van de ICT-kosten personeelskosten zijn (daar zit gemeente.nu denk ik zelfs aan de lage kant) zit daar nu juist de moeilijkheid: gemeenten bezuinigen niet graag op personeel aangezien dat politiek moeilijk te verkopen is. En als ze het al willen maakt de wet- en regelgeving het ze niet gemakkelijk.

Daarnaast is het ontwerpen, inrichten en draaiend houden van een samenwerkingsverband in theorie gemakkelijker dan in de praktijk. Business cases die bij het ontwerp solide en valide leken blijken dat in de inrichting niet meer te zijn. Niet verwonderlijk gegeven de politieke beeldvorming over de samenwerking die de realiteit van veranderprocessen (want samenwerken gaat niet zonder veranderingsprocessen met vooraf onbekende dynamiek) in de meest gevallen verdringt.

Monopolie 

Stel dat het toch lukt om de verwachte besparingen te realiseren, dan is het nog maar de vraag of de besparingen een duurzaam karakter hebben. Immers, uit ervaring weet ik dat veel van de samenwerkingsverbanden na verloop van tijd inleveren op efficiëntie en effectiviteit. De belangrijkste reden hiervoor is dat een samenwerkingsverband heel moeilijk tot geen keuzes kan maken hoe ze haar beperkte middelen inzet om de deelnemers tevreden te houden. Vergelijk dat eens met een commerciële organisatie waar klanten de behandeling krijgen die past bij de mate waarin ze bijdragen aan de winst. En als een samenwerkingsverband op die manier te werk gaat is het eigenlijk een commerciële organisatie met, als het even tegenzit, een monopolie. Was dat niet wat de gemeenten Eindhoven, Woerden en Boxtel nu juist wilden vermijden?

Toch kan samenwerking lonen, maar dan alleen als de spelregels bij de uitvoering in de ontwerpfase zo goed mogelijk zijn ontworpen en de business case realistisch is ingericht. Als de samenwerkende organisaties dan ook nog het lef hebben om te stoppen als blijkt dat de samenwerking per saldo tot een toename van kwetsbaarheid en kosten en afname van kwaliteit leidt, dan geef ik zo een samenwerkingsverband een grote overlevingskans.